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[국민의 정부 통신정책 대 해부]-(제1부)-4.'3강 정책'...시장기능 무시한 관치행정


 

지난 2001년 부터 2002년 상반기까지 국내 통신 서비스시장은 '통신 서비스 시장 3강 정책'과 '비대칭 규제'라는 실체도 불분명한 '정책의 칼날'을 쫓아 다니느라 정신 없이 보냈다.

자본주의 경제체제 하에서 시장은 스스로의 메카니즘에 따라 흘러간다. 정부가 나서야 할 때는 시장이 기능을 하지 못할 때, 즉 '시장 실패' 때로 제한돼야 한다. 정부가 섣부르게 개입하면 시장은 제 갈길을 찾지 못하게되고 이런 상황이 장기화 되면 시장은 회복 불능의 '식물 시장'이 될 수 있다.

정부의 이른바 '통신3강정책'의 과정을 보면 이같은 우려를 낳기에 충분했다.

'통신3강정책'은 지난해 초 양승택 당시 정보통신부 장관이 "국내 통신서비스 시장을 3개의 유·무선 종합 통신시장 체제로 구축하겠다"고 밝힌 '3강 정책론'에서 시작됐다.

이어 양 전 장관은 5월 "3강 정책 실현을 위해 시장지배력을 갖춘 통신서비스 사업자들에게 강력한 비대칭규제를 활용할 것"이라고 발표했다. 후발사업자들은 당연히 환영하는 분위기 였지만 선발사업자는 불안에 떨었고 통신 서비스 업계는 혼란에 빠졌다.

양 전 장관의 '3강 정책'은 통신서비스 시장의 구조조정을 통해 새로운 유·무선 종합사업자를 탄생시켜 이미 강자(强者)로 있는 KT와 SK텔레콤에 맞서는 제 3의 강자(强者)를 탄생시키겠다는 것이 요지였다.

그러나 '3강 정책'과 '비대칭 규제'정책은 통신서비스 업계에 큰 혼란과 불안을 야기하면서도 구체적인 정책 실현의 툴을 마련하지 못한채 시장지배적 사업자들에 대한 '압박카드'로만 활용 된 측면이 강하다. 결과적으로실체는 없고 무형의 칼날만 번뜩인 정책이 돼 버렸다는 지적이다.

특히 '3강 정책'과 '비대칭 규제' 정책은 통신 서비스 시장의 혼란외에도 선발사업자와 후발 사업자 모두에게 막대한 피해를 입혔다는 부정적 평가를 받고 있다. 시장지배적 사업자들의 경우 끊임없이 비대칭 규제의 위협속에 제대로 영업활동을 하지 못했고 결과적으로 기업가치가 하락하는 피해를 입었다고 주장하고 있다.

반면 후발사업자들의 경우 '비대칭 규제'의 상대적 '수혜자'라는 허울 속에서 통신서비스에 적용되는 고유의 '비대칭 규제' 혜택 마저도 받지 못하는 역차별을 받았다고 불만을 토로하고 있다.

이와함께 해외 투자가들은 세계에서 가장 투자가치가 높다는 한국의 통신서비스 산업이 기업의 경영계획 보다는 정부 정책에 의해 기업가치가 좌우되는 불안요소를 안고 있다고 판단함으로써 'IT강국 코리아'에 대한 신뢰도를 낮추는 결과를 낳았다.

결과적으로 국민의 정부 통신서비스 산업 구조 정책 가운데 대표적인 정책으로 평가되는 '3강 정책'은 정부가 굳이 거창한 발표를 하지 않았더라면 시장의 기능에 따라 자연스럽게 '3강'으로 조정될 수 있었던 것을 정부가 오히려 시장의 기능을 마비시켜 구조조정을 방해한 정책이라는 평가를 받고 있다.

구조는 정책이 아니라 시장이 바꾼다

정통부가 3개의 유.무선종합사업자를 만들겠다는 계획은 엄밀히 따지면 처음부터 불가능한 계획이라는 것에 통신업계의 지적이다.

국내 통신정책은 경쟁도입 초기부터 역무별 사업자 진입을 원칙으로 했기 때문이다. 하나의 사업자가 유선과 무선을 넘나들면서 다양한 역무로 사업을 넓혀갈 수 있는 여지를 남겨두지 않은 것이다.

유선과 무선사업을 모두 할 수 있는 유일한 '특권'은 KT에게만 부여했다.

현 통신시장에서 자타가 공인하고 있는 2강은 한국통신과 SK텔레콤이다.

KT는 전통적인 유선통신사업자이다. 그러나 자회사인 KTF와 KT아이컴을 포함한 KT그룹을 전체적으로 보면 종합사업자로 인정할 수 있다.

SK텔레콤은 전형적인 이동전화사업자이다. 이미 유선통신 시장 진출을 포기했다고 발표했으며 KT의 지분을 인수, 1대 주주로 부상한 이후에도 지속적으로 KT의 경영권에 대해서는 '의지도 능력도 없다'고 강조하고 있다.

현재의 2강은 결국 종합사업자 1개, 이동전화사업자 1개인 셈이다.

새로이 종합사업자가 하나 생겨나더라도 엄밀한 의미의 종합사업자 3강 체제는 아니다. 통신시장을 지배하는 3개의 사업자일 뿐이라는 것이다.

이런 상황에서 정통부가 유.무선종합사업자 계획을 들고 나온 것은 현재 시장에 남아있는 모든 통신사업자를 한데 묶어 종합사업자의 외형을 갖추도록 하려는 형식논리적 계산에 불과하다는게 통신업계의 지적이다.

이는 정통부의 3강 재편 시나리오를 가장 적극적으로 거부한 장본인이 바로 3강의 세력으로 지목되고 있는 사업자들이라는 점에서 명확히 확인된다.

당시 LG텔레콤은 3번째 강자로 발전하기 위한 계획을 제출하면 통신시장의 3강으로 키워준다며 동기식 IMT-2000사업권을 신청하라는 유혹을 거부, 동기식 IMT-2000사업자 선정이 무려 1년이나 지연됐다.

하나로통신과 두루넷 역시 통합을 통해 3강의 한 축이 될 수 있다는 정통부의 제안을 받아들이지 않고 통합논의를 결렬시켰다.

이들 사업자들의 입장은 "정부가 만들어주는 강자의 자리는 시장경쟁에서 성장한 나머지 2강과의 경쟁에서 다시한번 '꼴찌'의 불명예를 안아야 한다"는 것이었다.

특히나 함께 모여서 3번째 강자를 탄생시켜야 할 '연합군'들이 모두상대방을 신뢰하지 않았다.

이에대해 LG텔레콤의 한 고위관계자는 "정통부의 정책방향대로 하나로와 데이콤, LG텔레콤을 연합해 통신시장의 강자로 육성하기 위해서는 먼저 각각의 사업자가 강력한 경쟁력을 가질 수 있도록 환경을 만들고 난 이후에 추진해야 할 것"이라고 주장했다.

M&A 역시 쉽게 풀리지 않는 숙제였다. 인수 주체라 할 대규모 사업자들은 시장 가치와 각자의 어려움을 호소하며 정부 제안에 선뜻 답을 못하는 반면 중소, 군소 사업자들은 정부가 보다 공격적이고 적극적이어야 한다고 목소리를 높인다.

물론 실제 M&A의 성사 여부는 기업들의 철저한 손익 계산과 미래 청사진 위에서만 성사될 것이다.

이에 대해 통신업계 한 전문가는 "시장에서 경쟁력을 갖추지 못한 사업자들이 정부의 정책을 따른다고 해서 강자가 될 수 없다는 시장의 진리를 사업자들은 이미 간파했던 것"이라고 분석했다.

10년간 4차에 걸친 국내 통신시장 구조조정의 흐름

한국통신의 독점으로 유지되던 시장에 지난 90년 데이콤이 국제전화시장에 진입, 국내 통신시장에 최초의 경쟁이 도입되고 신규사업자 진입 위주의 구조조정이 본격 추진됐다.

'선 국내경쟁, 후 국제경쟁'이라는 정책목표 아래 국내 사업자들간의 경쟁을 통해 국제경쟁력을 키우기 위한 경쟁정책이 10년간 지속돼온 것이다.

이같은 경쟁도입의 결과로 현재 국내 통신시장에는 37개의 기간통신사업자와 수백개의 별정, 부가통신사업자들이 역무별 경쟁을 벌이고 있다.

정보통신부와 통신업계는 국제전화 경쟁도입으로 시작된 국내 통신시장의 구조조정을 크게 4단계로 나누고 있다.

1차 구조조정은 ▲90년 데이콤의 국제전화사업 허가 ▲92년 10개의 지역무선호출사업자(015) 허가이다. 이를통해 독점으로 운영되던 유선과 무선통신의 대표적인 시장에 2개의 사업자가 경쟁하는 복점체제를 이룬 것이다.

2차 구조조정은 ▲94년 한국이동통신(현 SK텔레콤)민영화와 제2이동전화사업자 신세기 통신 선정 ▲95년 데이콤의 시외전화사업 허가까지를 꼽는다.

2차 구조조정에서는 이동전화 시장의 완전 민영화를 통한 경쟁확대 정책과 시내전화를 제외한 유선통신 시장의 경쟁도입이 핵심이다. 특히 94년 12월 2차 구조조정 중간에 우정사업을 중심으로 하던 체신부를 정보통신부로 신설, 통신시장 경쟁확대와 통신정책 수립을 위한 정책적 기반을 마련한다.

3차 구조조정은 ▲96년 6월 PCS를 비롯해 TRS, 무선데이터등 27개 기간통신사업자를 허가하고 97년 제2 시내전화 사업자인 하나로통신을 선정하는등 국내 통신시장 전체에 경쟁을 도입한 시기로 구분한다.

4차 구조조정은 통상적으로 지난 2000년 IMT-2000사업자 선정을 시작으로 지난해까지 정통부가 추진한 통신시장 3강 체제 재편을 말한다.

96년 마무리된 3차 구조조정까지의 단계는 국내 통신시장에 경쟁을 도입하기 위한 진입중심의 구조조정이 이뤄졌다.

지난 82년 한국통신공사 설립 이후 1개 사업자가 모든 통신서비스를 제공하던 시장에 많은 사업자들을 진입시켜 경쟁의 구조를 만든 것이다.

이 과정에서 한국통신의 자회사이던 데이콤을 분사하고 한국이동통신 역시 SK그룹에 매각, 민간기업들의 통신시장 진출과 경쟁확대를 꾀한 것이 정통부(당시 체신부) 정책의 핵심이다.

3차 구조조정까지는 진입중심의 구조조정이었다는 점을 감안, 정부 주도의 구조조정이 가능한 상황이었던 것으로 평가된다.

이 3차례의 구조조정은 정보통신산업의 경쟁도입과 서비스의 다양화, 시장의 확대라는 결과물을 낳은 것으로 평가되고 있다.

정통부는 이같은 경쟁정책을 통해 유·무선 전화시장의 대중화와 경쟁에 따르는 요금인하 효과로 소비자의 이익이 극대화됐다고 평가하고 있다. 또 시내전화 교환기 디지털화와 이동통신 시장의 투자확대를 통한 서비스 품질 제고 역시 소비자의 수혜로 분석된다.

통신 사업자들은 적자생존의 시장논리에 따라 경영효율화, 비용절감의 적극적 모색으로 생산효율성 증대를 이루게 됐다고 평가하고 있다.

이같은 3차례의 구조조정을 거친 이후 정통부는 다시한번 4번째 구조조정을 추진, 3강 정책과 비대칭 규제 정책을 발표했다.

물론 겉으로는 사업자들의 자율적인 조정을 유도한다고는 하지만 통신업계에서 이를 믿는 사람은 없었다.

정통부가 앞으로 나서서 합쳐야 될 기업들의 명단을 발표하고 이들이 합칠 경우 동기식 IMT-2000사업권과 비대칭규제를 통해 시장을 보장하겠다고 나섰기 때문이다.

그러나 지난 10년간의 3차 구조조정과 4차 조정은 근본적으로 성격이 다르다는게 통신업계의 일반적인 견해이다.

3차까지는 경쟁도입을 위해 정부가 사업권을 허가하는 방식으로 '진입'중심의 조정이었다. 따라서 자연스럽게 구조조정의 키를 정부가 쥐고 있을 수 밖에 없다는 것이다.

그러나 4차 조정은 4~10년간의 시장경쟁을 겪은 이후 기업들이 'M&A와 퇴출'을 중심으로 구조조정이 이뤄지는 차별점을 지니고 있다.

이는 철저하게 기업들의 자율적인 판단과 가치평가를 통해 이뤄져야 한다는게 정통부 주도 구조조정을 반대하는 통신업계의 입장이다.

국내 통신시장에는 정통부의 개입 여부에 따라 성패가 갈린 구조조정의 두가지 사례가 있다. 무선호출과 CT-2의 구조조정이다.

무선호출 시장은 이동전화의 급속한 발전으로 시장축소와 사업자들의 경영악화로 이어졌다. 이 가운데 지난해부터 무선호출사업자들은 정부에 퇴출신청을 내거나 새로운 주력사업을 발굴해 자연스러운 구조조정에 성공했다는 평가를 받고 있다.

이에 반해 CT-2사업은 정통부의 개입으로 구조조정을 실패한 사례이다. 이동전화와 경쟁하기 어려운 것은 무선호출이나 CT-2가 모두 같은 경우였다.

그러나 CT-2의 경우 사업자들의 퇴출허가와 함께 KT가 모든 설비와 가입자를 인수하도록 정통부가 종용, 한국통신이 불과 1년만에 수천억원의 손해를 떠안는 결과를 낳았다.

퇴출 중심이 되어야 할 4차 구조조정을 정통부가 주도할 경우 심각한 특혜시비에 휘말릴 가능성도 있다.

그도그럴 것이 망해가는 기업을 살리기 위해 정통부가 M&A를 종용하고 부실기업을 인수할 경우 그에 상응하는 보상을 정통부가 제시해야 하기 때문이다.

또 부실기업들이 연합해 경쟁력 있는 사업자로 부상하기 위해서는 정통부의 강력한 지원이 필요하다.

이같은 지원책으로 제시된 것이 비대칭규제와 동기식 IMT-2000사업권 보장이었다.

90년대 3강 정책과 2001년 3강 정책의 차이점

"자식을 많이 낳으면 반드시 성공하는 자식이 생긴다. 적게 낳으면 그 비율도 줄어든다" 90년대 초반 국내 통신시장 경쟁정책을 마련한 정통부 한 고위 관계자의 설명이었다.

이 기조가 바로 '先 국내 경쟁, 後 국제 경쟁' 정책으로 구현됐다.

당시 정통부의 정책은 통신 서비스 시장 개방에 대비, 국내에서 다양한 사업자를 탄생시켜 이 가운데 경쟁력이 있는 사업자를 추려낸다는 골자이다.

당시 정통부 고위 관계자는 "국내 시장규모를 감안하면 통신서비스 사업자는 3개 정도가 타당하고 3개의 강력한 사업자를 뽑아내기 위해 다양한 역무의 많은 사업자를 시장에 진입시키는 것"이라고 설명했다.

이것이 당초의 정통부가 가진 '통신시장 3강 정책'의 시발점이다. 그러나 정통부는 이같은 정책을 굳이 발표하지 않았다. 단지 정책의 기조로 '흐르고' 있었던 것이다.

반면 2001년 발표된 '통신 3강 정책'은 정부가 나서서 3개의 종합 통신 사업자를 육성하겠다며 KT와 SK텔레콤에 필적할 새로운 사업자 육성을 위해 사업자간 M&A를 알선하는등 직접적인 움직임을 보였다.

이같은 정통부의 '알선' 작업은 하나로통신과 두루넷 간의 통합과 파워콤 민영화 및 LG텔레콤의 결합을 통해 제 3의 강력한 사업자를 탄생시키는 것으로 모아졌다.

경쟁력이 뒤지는 사업자들을 한데 모으면 경쟁력을 가질 수 있다는 것이다.

또 이렇게 제 3의 강자가 탄생할 때까지 정통부는 '비대칭 규제'를 통해 KT와 SK텔레콤의 발목을 잡아둔다는 '카드'를 제시했다.

결국 정통부는 통신시장의 부실 해소 차원에서 선발 사업자에게는 강한 규제를, 후발사업자에게는 회생수를 던져 양자간 격차를 줄이는 방안을 택한 것이다.

KT와 SK텔레콤의 과점체제에서 경쟁체제로 안착하기까지는 비대칭규제만이 해법이 될 수 있다는 것이 정통부의 설명이었다.

통신시장 3강 재편을 위한 정부의 비대칭 규제 방안으로는 요금인가제와 접속료율 차등화, 차별적 기금부과 등이 유력한 대안으로 부상했었다.

90년대 초반의 '3강 정책'은 통신서비스 시장 진입장벽 낮추기를 통한 다자간 경쟁을 촉발, 시장 원리에 의해 3개의 강력한 사업자를 탄생시키는 것이었다.

반면 2001년의 '3강 정책'은 정부가 나서서 경쟁력을 갖추지 못한 후발사업자 연합을 이끌어내고 비대칭 규제를 통해 선발사업자들의 발목을 잡아주는 방식의 강제적, 인위적 '3개 사업자 만들어내기' 정책이었던 것으로 평가된다.

시장기능 회복에 기대를 건다

정보통신 정책 전문가들은 "정부가 인위적으로 구조조정을 하기 이전에 법과 제도가 우선적으로 마련돼야 하고 만일 이 작업이 실패하면 시장의 혼란은 더욱 가중될 것"이라고 강조한다.

정책 전문가들이 제시하는 최상의 해법은 '시장 자율'이다. 통신시장의 구조조정도 시장에서 해야 하는 일이고 만일 정부가 해야 한다면 시장 구조를 다시 한번 들여다 보는 작업이 선결돼야 한다고 강조한다.

한 전문가는 "인위적 조정에 앞서 시장 스스로 자정될 수 있도록 정부가 공정하고 깨끗한 환경을 만들어 주어야 한다"고 주장했다.

또 다른 전문가는 "정부가 취할 최선책은 구조조정에 앞서 무엇을 도와주어야 하는지에 대한 고민과 실천"이며 "이 때 '인위적인 3강 재편'은 탄력적으로 접을 수도 있어야 한다"고 제언했다.

최근 이상철 정통부 장관은 "통신시장 경쟁정책은 3강일 수도 있고 4강일 수도 있다"며 "중요한 것은 유효경쟁체제가 구축되는 것이지 사업자의 수가 아니다"고 밝혔다.

통신업계는 이에대해 "적어도 정통부가 지난해 발표한 인위적 3개 사업자 육성 정책은 더 이상 유지하지 않는다는 뜻"으로 받아들이고 있다.

그러나 아직 비대칭 규제 강화에 대한 불안은 여전히 남아있는 상황이다.

선발사업자의 독점성이 강하고 투자회수 기간이 긴 통신서비스 산업의 특성상 비대칭 규제는 불가피한 정책수단이라는 것이 통신정책의 기본이다.

그러나 이 비대칭 규제가 선발사업자의 경쟁력을 약화시켜 후발사업자의 시장을 열어주는 하향 평준화 방식으로 진행돼서는 안된다는 것이 전문가들의 우려이다.

선발사업자들의 경쟁력을 높일 수 있고 후발사업자들이 분발해 이를 따라잡도록 해 전체적으로 국가 경쟁력을 높일 수 있는 방향으로 비대칭 규제가 진행돼야 한다는 것이다.

따라서 비대칭 규제 정책은 시장원리에 입각한 인센티브 부여 방식으로 진행돼야 한다는 주장이 제기되고 있다.

후발 사업자 지원방안은 곧바로 선발사업자에 대한 비대칭 차별 규제로 이어지는 고리를 끊고 소비자 후생과 기업경영의 효율성을 제고하는 사업자에 대해 인센티브를 제공하는 방식이 돼야 한다는 것이다.

이를 위해 대부분 통신서비스 사업자의 경영방식에 대한 규제로 일관되고 있는 국내 통신시장 규제정책의 틀을 전환해야 한다는 주장도 나오고 있다.

KISDI의 한 연구원은 "미국이나 유럽등 선진국들의 비대칭 규제정책은 대부분 통신망의 독점성을 방지하기 위한 접속제도와 시장지배적 사업자의 지배력 강화에 대해 예측이 가능한 규제선을 고시, 규제를 받지 않도록 사업자 스스로 대처할 수 있는 방향으로 이뤄지고 있다"고 설명했다.

이상철 정통부 장관의 '유효경쟁 체제' 방식의 통신시장 구조개편론이 시장의 자체적인 조정 기능을 활성화시키고 자연스러운 M&A가 활발히 진행 될 수 있도록 금융지원을 마련하는등 시장기능 활성화 정책으로 이어져야 한다는 것이 통신업계의 '기대'이다.

정종오기자 ikokid@inews24.com






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