[국민의 정부 통신정책 대 해부]-(제1부)-1.요금 정책...정책 기조의 부재

국민의 정부 들어 한국은 초고속 인터넷 보급률에 있어 세계 최고의 자리에 올라서는 등 IT강국으로 부상했다는 평가를 듣고 있다. 월드컵을 계기로 한껏 높아진 IT강국의 위상은 향후 관련 산업의 수출 확대는 물론 해외진출에도 큰 힘이 될 것으로 기대된다.

그러나 같은 기간 많은 문제점들도 함께 노정했다. 정치논리에 휘둘린 기조 없는 요금정책, 뒷수습조차 쉽지 않아 보이는 IMT-2000사업자 선정, 유효경쟁체제를 갖추지 못하고 오히려 부작용만 낳고 만 통신3강 정책, 지분매각만 서둘러 꼼꼼히 챙기지 못하고 진행해버린 KT민영화, TDX(전전자교환기), CDMA(부호분할다중접속)를 뒤이어 향후 한국의 IT산업을 주도할 대표 기술을 개발하지 못한 기술정책 등등이 대표적인 문제점으로 지적할 수 있다.

정권 4개월여를 남은 시점에서 inew24는 국민의 정부의 통신정책을 종합적으로 되짚어 보는 [국민의 정부 통신정책 대 해부] 시리즈를 기획 했다. 세계 굴지의 통신업체들이 끝없는 나락에 빠지고 있는 이즈음 지난 정책을 되짚어 차기 정부에서는 되풀이 하지 말아야 할 교훈을 얻고자 함이다.

총 3부로 이뤄져 주2회 게재될 이번 기획은 (1부)에서는 국민의 정부에서 이뤄진 굵직굵직한 통신정책의 사례를 중심으로 잘잘못을 따져보고, (2부)에서는 영국, 독일, 미국, 중국, 일본 등 해외 통신선진국을 직접 방문해 해당 국가의 통신업체 및 정부의 통신정책을 분석, 교훈을 찾고, (3부)에서는 (1부)의 평가와 (2부)의 교훈을 토대로 통신정책의 집행부인 정보통신부를 다각도로 분석해 본다.-편집자 주-

"국내에 통신서비스 요금정책이 있나요? 정치상황과 시민단체들의 목소리 톤에 따라 사안별로 요금을 내리기도 하고 버티기도 하는 거지요"

통신서비스 요금 정책 기조에 대한 통신업계의 한결같은 지적이다.

특히 국민의 정부 들어서는 선거등의 정치일정이나 물가당국의 요금인하 요청, 시민단체들의 요금인하 압력등 외부 조건에 밀려 실무 정책담당부처인 정보통신부 조차 반대하는 요금인하가 빈번하게 이뤄지고 있다.

이에 대해 통신업계에서는 "정통부가 요금정책의 기조를 명확히 설명하지 못하기 때문에 외압의 작용이 많을 수 밖에 없다"며 "정책기조는 없이 규제기능만 갖고 있는 정통부의 요금정책 실패가 최근 극명하게 드러나고 있다"고 지적했다.

통신서비스 요금은 통신산업의 경쟁과 규제등 각종 정부정책과 서비스 사업자들의 시장논리가 결합, 소비자들에게 적용되는 통신정책의 결정판이다.

통신요금은 ▲적정한 가격의 질좋은 서비스를 선택하려는 소비자들의 요구 ▲적정 이윤을 보장받으려는 기업의 원리 ▲통신산업의 경쟁과 활성과 정책을 구현하는 정부의 역할등 3자의 요구가 접합되는 부분으로 결정되는 것이 원칙이다.

따라서 통신서비스 요금 정책은 자칫 대립의 가능성이 있는 3자의 요구를 조절하면서 산업의 지속적인 성장을 유도할 수 있는 장기적 관점의 정책논리와 시기별 정책목표가 명확히 공개돼야 한다는 것이 전문가들의 한결같은 지적이다.

그러나 현재 정보통신부의 요금정책은 기조가 있는지 여부조차 확인하기 어렵다는게 통신 전문가들의 문제제기 이다.

일반 국민들에게 가장 예민하게 반영되는 정보통신 정책인 요금정책이 장기적 정책기조 조차 확인하기 어려운채 순간순간을 모면하기 위한 수단으로 활용되고 있다는 것이다.

따라서 통신업계에서는 "정통부의 통신요금 관련 사전규제 정책을 폐지하고 사후규제를 강화하는 것이 통신서비스 시장의 기능을 활성화하고 소비자들에게도 경쟁정책의 효과를 안겨주는 유일한 방안"이라는 주장이 제기되고 있다.

◆규제중심의 요금정책 필요성과 정통부의 정책

통신 서비스는 모든 산업운용에 기본적으로 투입되는 필수요소이며 일반 국민의 일상생활에서 큰 비중을 차지하는 기본적 소비재이다.

통신서비스의 요금은 소비자 후생에 영향을 미치는 것 뿐 아니라 국가 정보화와 기업의 수익성 및 생산활동에 영향을 미치는 주요변수로 작용한다.

통신산업과 같이 초기 독점성이 보장돼 시장기능이 불완전한 경우 경쟁의 정착을 위해, 또는 시장기능에 맡길 경우 이용자 보호에서 문제가 발생하는 경우 정부는 사전적, 사후적 요금규제를 통해 산업을 안정화, 활성화할 의무가 있다.

사전적 요금규제는 요금변경에 대해 정부의 인가를 받는 방식으로 통신서비스 사업자의 요금설정 자유를 제한하는 방식이 사용된다.

사후적 규제는 요금에 대한 이용자 및 경쟁사업자의 불만이 제기될 경우 제재를 가하는 방식이다.

세계적으로도 국내와 마찬가지로 통신요금 규제가 시행되고 있으며 일반적으로 ▲통신서비스 사업자의 효율성 제고 ▲신기술 및 신서비스 개발 추진 ▲보편적서비스 확보 ▲사회 후생 제고 등 서비스 제공사업자가 이윤극대화를 목표로 기업의 효율성과 사회적 후생을 극대화시킬 수 있는 방향으로 전개되고 있다.

반면 국내에서는 통신시장의 경쟁도입 역사가 짧다는 특성을 감안, 신규사업자를 보호하는 측면이 강한 것으로 평가되고 있다.

국내 요금규제 정책은 지난 94년 이전까지는 인가제 및 정부기관의 이중규제가 이뤄져 모든 통신요금은 정통부의 인가대상 이었다.

그러나 통신서비스 시장 경쟁도입이 본격화 되는 95년에는 인가제를 원칙으로 하되 일부 서비스에 대해서는 예외적으로 신고제를 도입하는 방식으로 규제완화가 이뤄졌다.

요금 신고제를 적용받는 사업자는 ▲당해연도 사업자의 시장점유율이 20% 미만이고 경쟁사업자와의 요금격차가 3% 미만인 경우와 ▲전년도 매출액이 기준금액(50억원) 이하인 경우에 예외적으로 적용했다.

이같은 정부의 이중적 규제가 96과 97년 사이에 신고제를 원칙으로 하고 인가제를 예외조항으로 인정, 요금규제의 기본틀이 인가제에서 신고제로 전환됐다.

인가제 규제를 받는 대상은 시장 지배적 사업자의 모든 서비스 요금으로 KT와 SK텔레콤의 거의 모든 요금이 해당됐다.

이후 97년 경제규제개혁위원회의 연말 회의를 통해 "통신서비스의 인가제 요금을 2000년까지 신고제로 규제 완화 한다"는 정통부와의 합의사항이 발표되고 98년 국민의 정부 출범과 함께 대대적인 규제완화 정책과 함께 전기통신사업법을 개정, 장관고시에 따라 KT 시내전화(공중전화 포함)와 SK텔레콤의 이동전화 서비스만 인가 대상 요금으로 남게 됐다.

◆ 요금정책의 변천사

2001년 초 정통부는 통신요금의 자율 경쟁 촉진을 목표로 인가제로 규제받던 KT의 시내전화 와 SK텔레콤의 이동전화에 각각 가격상한제와 유보신고제를 도입해 규제완화를 추진하겠다고 발표했다.

정통부의 계획은 시내전화 요금 상한제를 2002년 하반기중 도입하고 이후 1~2년내에 SK텔레콤 이동전화에 유보신고제를 도입, 국내에서 '요금 인가제'라는 사전적 요금규제를 폐지하겠다는 입장이었다.

당시 정통부는 "급변하는 통신환경에 대한 효율적 대처와 경영 효율화 차원에서 이들 요금에도 자율경쟁이 필요하다"고 요금규제 완화 이유를 설명했다.

특히 "통신서비스 사업자들의 시장경쟁을 최대한 보장하기 위해 요금규제 완화를 추진하되 이는 실질적으로 소비자들에게는 가격이 인하되는 효과를 만들어낼 수 있을 것"이라고 장담했었다.

그러나 정통부는 올해 하반기부터 "통신요금 규제정책 완화가 현실적으로 어렵다"는 입장을 밝히면서 시내전화 요금 상한제 도입을 지연시키고 있다.

특히 언제 상한제 도입등 요금규제 완화를 추진하겠다는 일정 조차 밝히지 않고 있다.

이에 대해 정통부 한 관계자는 "KT 민영화 과정에서 SK텔레콤이 KT의 대주주로 등장, 통신시장 독과점 우려가 제기되고 있어 당분간 요금규제 완화는 어려울 것"이라고 설명했다.

SK텔레콤의 한 관계자는 "SK텔레콤의 KT지분 매각을 유도하기 위한 주요한 수단으로 요금정책을 활용하는 것은 정통부의 요금정책이 기조 없이 상황 논리에 따라 이용되고 있는 단적인 상황"이라고 비판했다.

◆단편적 요금정책, 소비자 피해와 국가경쟁력 저하로 이어져

정통부의 요금정책은 2001년까지는 규제완화를 통한 실질 경쟁체제 도입과 통신서비스 사업자의 효율적 경영체제 확보라는 일관성을 지니고 있었다.

이같은 정책 일관성은 다른 측면에서는 후발사업자의 시장진입을 지원하기 위해 선발사업자의 요금을 규제, 결과적으로 소비자의 부담을 확대하는 방향의 맥락도 갖고 있다.

지난 99년 민주당 김영환 의원은 국회 과학기술정보통신위원회에서 "해외에서 우리나라를 신규사업자의 천국, 기존사업자의 지옥이라고 말한다"며 "정통부가 시외전화 시장 경쟁을 도입하면서 KT의 시외전화 선택요금제 도입을 막아 데이콤의 시장점유율을 보장해 주고 있다"고 지적했다.

이같은 후발사업자 지원을 위한 요금규제는 2001년 '통신시장 3강 정책'과 맞물리면서 극에 달하는 것으로 지적되고 있다.

3강 정책 발표 이후에는 이같은 정책이 더욱 강화, 요금인하의 여력이 충분한 것으로 평가되는 SK텔레콤의 요금을 후발 KTF, LG텔레콤과의 일정격차를 유지하는 수준으로 조정해 소비자들의 비난을 사고 있다.

지난해 양승택 전 정통부 장관은 국회 과학기술정보통신위원회에서 "통신시장 3강 정책을 위해 이동전화 선발사업자와 후발사업자간 요금격차가 25%정도는 유지돼야 한다"고 밝혔다.

이에 대해 공정거래위원회는 "정통부의 통신요금 요금인가제는 행정개입에 의한 사업자간 담합을 조장하는 혐의가 짙다"고 지적하고 있다.

선발사업자인 SK텔레콤 요금에 대해 약탈적 요금 책정 방지를 명목으로 내세워 인가제로 유지하면서 결과적으로는 이동전화 시장의 요금경쟁을 저해하고 소비자 편익을 침해하는 결과를 낳고 있다는 것이다.

이는 후발통신서비스 사업자가 선발사업자와의 요금격차라는 우산속에서 소비자 이익을 위한 요금 책정보다는 '선발사업자 보다 높지는 않은' 요금을 책정, 소비자 편익을 침해할 수 있다는 것.

이같은 정책은 결국 후발사업자의 경영부실을 보전하기 위해 선발사업자의 높은 요금이 유지되고 소비자가 그 부담을 떠안게 되는 결과를 낳는다는 것이 통신전문가들의 설명이다.

또 이는 후발사업자들이 경영효율화등 자체적인 노력 보다는 정통부의 지원아래 안주, 국가경쟁력 약화로 직결되고 있다는 것이다.

외국어대학교 정인석 교수는 "인가대상 요금제가 운용되고 있는 상황에서 구체적인 요금 설정 방법이나 요금조정의 시기, 절차등에 대한 계획이 명시되지 않고 있어 규제기관의 자의성이 통신시장의 경쟁을 좌우할 가능성이 높다"고 지적했다.

이는 공정위가 지적한 대로 행정개입에 의한 사업자 담합은 물론 시장조정을 위한 정부의 자의적 개입이 시장의 불투명성을 높이는 역할을 하고 있다는 지적이다.

◆요금정책 불투명은 정통부의 조직논리도 약화시켜

정통부가 통신요금에 대한 정책기조를 명확히 밝히지 않으면서 최근 잇따라 통신요금 조정의 권한이 정치권이나 소비자단체들로 옮겨가는 상황을 빚고 있다.

이는 통신산업 활성화와 소비자 보호를 위한 정통부의 주요 권한을 상실, 정통부 무용론의 원인으로 작용할 수 있다는 지적이 제기되고 있다.

정통부는 지난 2000년 4월 SK텔레콤의 이동전화 요금을 평균 13％ 인하했다. 또 KT의 유선전화에서 이동전화로 거는 LM통화료도 20%인하키로 했다.

물론 선발사업자와의 적정한 요금격차를 유지해야 하는 후발 PCS사업자와 하나로통신 역시 동일한 비율로 요금을 인하했다.

정통부는 요금인하의 원인에 대해 "휴대폰 원가검증의 결과"라고 밝혔다. 그러나 2000년 4월은 공교롭게도 국회의원 총선거가 치러지는 시기와 맞아떨어졌다.

당시 통신업계에서는 "총선을 앞두고 정치권이 통신요금 인하를 통해 민심을 얻고자 요금인하를 독촉했다"는 후문이 돌았다.

지난해에는 시민단체들의 이동전화 요금 인하 요구가 본격화, 올 1월에 SK텔레콤을 기준으로 평균 8.3%의 요금인하가 이뤄지고 기본료에 무료통화제 개념이 도입됐다.

지난해 4월 정통부는 시민단체들의 강력한 이동전화 요금인하 요구에 대해 "기본료를 지나치게 낮은 수준으로 잡을 경우 산업전반의 부실화, 공정경쟁 여건의 조성을 저해할 우려가 있고 기본료 인하에 상응하도록 통화료를 인상할 경우 이동전화의 통화위축 및 소비자 불만을 야기할 수 있어 단기적으로 추진하기는 곤란하다"는 입장을 밝혔다.

또 당시의 국내 이동전화 요금이 미국, 일본 등 주요 선진국 및 대국, 베트남 등 개도국과 비교하더라도 2분의 1~3분의 1에 불과해 이동전화 요금조정은 시장여건이 안정화된 이후에 검토하는 것이 바람직하다고 판단한다고 덧붙였다.

그러나 이같은 정통부의 입장은 물가당국에 의해 받아들여지지 않은채 올 1월 8.3%의 요금인하가 결정됐다.

지난 3월에는 1통화당 100원으로 100% 요금인상안을 제시했던 정통부 요금 조정계획이 당정협의에서 만류, 통화당 70원으로 조정됐다.

최근 다시 제기되고 있는 이동전화 요금인하 요구 역시 물가당국의 강력한 주장에 의해 진행되고 있다.

이상철 정통부 장관은 "당장의 요금인하 보다는 사업자들의 수익을 기술투자 및 설비투자로 전환, IT산업을 활성화시키는게 바람직하다"는 입장을 피력하고 있으나 역시 물가당국에 의해 받아들여지지 않고 있는 모습이다.

최근들어 번번이 통신요금 조정이라는 정통부의 고유권한이 정치적 논리에 의해 침해당하고 묵살되고 있는 것이다.

이는 정부 인가 요금의 경우 물가안정에 관한 법률에 의해 재정경제부와 사전협의를 거쳐야 하는 조정작업 때문이다.

정부 인가 요금의 조정 절차는 사업자의 요금변경 신청을 받아 해당부처의 조정안 마련 →재경부 협의 → (물가위 의결 → 국무회의 심의 → 대통령 승인) → 주무부 장관 인가 → 시행등의 순서로 결정된다.

지난 97년 물가안정에 관한 법률 시행령 개정으로 인해 괄호안의 물가위원회 조정과 국무회의 심의는 생략됐다.

그러나 여전히 재경부와의 협의절차가 존재하고 있는 상황에서 통신요금 인가제가 정통부의 통신서비스 분야 요금조정 권한을 축소시키는 주요원인으로 작용한다는 것이 정통부와 통신업계의 의견이다.

◆예측 가능한 정책목표와 요금인가 규제 폐지 요구 본격화

정통부의 통신요금 조정권한이 무시되는 주요한 이유는 인가제로 돼 있는 요금규제 정책 때문이라는 것이 전문가들의 분석이다.

정부의 인가제 요금은 일괄적으로 재정경제부등 물가당국의 조정을 거쳐야 하기 때문이다.

결국 정부의 물가정책에 의해 통신요금 조정 권한을 정통부가 갖지 못하는 결과가 발생한다는 것이다.

또 인가제 규제를 유지하는 동안에는 시민단체들의 반발 역시 사업자와 소비자간 조정보다는 정부에 대한 윽박지르기식 통로를 통해 구현될 수 밖에 없어 정치논리에 의한 요금조정 관행이 사라지지 않는다는 것이다.

이에 대해 공정위는 통신요금 인가제 폐지가 정통부의 권한 강화 방안이라고 주장하고 있다.

공정위 한 고위관계자는 "통신요금을 전면적인 신고제로 전환, 약탈적 요금 책정이나 공종경쟁 침해 상황이 발생할 경우 전기통신사업법이나 공정거래법등을 통해 규제하는 것이 바람직한 방안"이라고 설명했다.

이 관계자는 "통신사업자들의 요금결정에 정통부가 행정적으로 개입, 사업자들에게 면죄부를 주고 사업자들이 소비자 보다 정통부의 눈치를 더 보게 만들고 있다"고 지적했다.

현행 전기통신사업법 제30조는 '정보통신부장관은 사회적·경제적 사정의 변동에 따라 전기통신사업자의 이용약관이 현저히 부당하여 공공이익의 증진에 지장이 있다고 인정되는 경우에는 통신위원회의 심의를 거쳐 전기통신사업자에게 상당한 기간을 정하여 이용약관의 변경을 명할 수 있다'고 명시하고 있다.

공정거래법 외에도 전기통신사업법을 통해 신고제 요금을 규제할 수 있다는 것이다.

외국어대 정인석 교수는 이와함께 "사후규제를 강화, 주기적으로 통신사업자들이 경쟁상황을 감시 평가하고 요금수준이 높을 경우 인하를 명령할 수 있도록 절차를 마련하면 인가제 규제에 비해 보다 효율적으로 통신요금을 조정할 수 있을 것"이라고 주장했다.

이와함께 장기적인 요금규제 정책기조를 명시, 사업자들이 규제정책을 예견하고 경영전략을 마련할 수 있도록 해야 한다는 주장이 나오고 있다.

올 1월 영국의 규제기관인 옵텔은 BT에 대한 새로운 요금규제 정책을 발표했다. 이는 단기적인 요금조정 계획이 아닌 장기적으로 경쟁상황 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 방안이다.

일례로 BT의 요금이 충분히 인하, 시장경쟁이 요금의 가장 중요한 결정요소라고 판단되는 시점에 BT의 시내전화 가격상한규제를 폐지키로 했다.

특히 가격상한제 폐지는 규제기관의 규제평가기간을 거치지 않고 BT의 통화부문 이익이 일정수준 이하로 감소하면 자동적으로 규제를 폐지한다는 것이다.

옵텔의 이같은 규제방안 발표는 사업자 스스로 경쟁을 통해 규제를 벗어날 수 있는 방안을 제시하고 장기적인 규제정책을 명시하고 있다는 점에서 정통부가 벤치마킹할 수 있는 대안으로 부상하고 있다.

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